مقدمه
طرح مسئله : تصمیم گیری در خصوص کلانمسائل سیاست خارجی که واجد ابعاد پیچیده بینالمللی و گرهخورده با منافع ملی هستند، همواره در ساختار حقوق عمومی جمهوری اسلامی ایران چالشهای نهادی ظریفی را پدید آورده است. اعلام موافقت مکتوب و مشروط رهبری با فرآیند مذاکرات حضوری و یادداشت تفاهم (MoU) اخیر، و تصریح به اینکه مسئولیت و عواقب این تصمیم بر عهده قوه مجریه و شخص رئیسجمهور است، نمونهای بارز از بازتولید یک الگو و سنت رفتاری در تفکیک «صلاحیت سیاستگذاری کلان» از «مسئولیت پاسخگویی اجرایی» است. این نوشتار بر آن است تا با رویکردی تحلیلی-حقوقی و با رعایت موازین علمی، ابعاد این تفکیک را در دو ساحت حقوق اساسی داخلی و دکترین حقوق بینالملل معاهدات مورد واکاوی قرار دهد.
۱. تحلیل ابعاد حقوق اساسی: اذن مشروط و ساختار نهادی قدرت
در نظام حقوق عمومی ایران، تفکیک وظایف و اختیارات میان نهاد رهبری و قوه مجریه بر اساس اصول ۱۱۰ و ۱۳۴ قانون اساسی تنظیم شده است. رهبری طبق بند ۱ اصل ۱۱۰، تعیین سیاستهای کلی نظام را پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام بر عهده دارد. با این حال، اجرای این سیاستها و اداره امور جاری کشور بر عهده رئیسجمهور است.زمانی که عالیترین مقام کشور اعلام میدارد: «علیالاصول نظر دیگری داشتم اما پذیرفتم و مسئولیت آن با رئیسجمهور است»، از منظر حقوق عمومی چند اثر بنیادین ایجاد میشود:
• ماهیت حقوقی «اذن حاکمیتی»: در فقه حکومتی و حقوق اساسی، اذن رهبری رافع مسئولیت قانونی کارگزار اجرایی نیست. این اذن صرفاً مانع حاکمیتی را از پیش پای قوه مجریه برمیدارد تا دولت بتواند از صلاحیتهای اجرایی خود استفاده کند. بنابراین، دولت با آگاهی از ریسکهای ساختاری، واجد «اراده مستقل اجرایی» تلقی شده و بار پاسخگویی حقوقی در برابر نهادهای نظارتی را به طور کامل به دوش میکشد.
• حفظ توازن درونساختاری: این مدل رفتار حقوقی، نهاد رهبری را به عنوان پاسدار اصول ثابت نظام در مرتبهای فراتر از نوسانات روزمره سیاسی حفظ میکند و اجازه میدهد تا بدنه تصمیمساز نظام (شامل ارکان عقیدتی و نظامی) انسجام درونی خود را حفظ نمایند؛ چرا که تصمیم به مصالحه یا تفاهم، به عنوان یک ضرورت اجرایی از سوی دولت (و نه تغییر در اصول حاکمیتی) بازتعریف میشود.
۲. واکاوی پیشینه تاریخی: رویه ساختاری در جریان برجام (۱۳۹۴)
این شیوه از مدیریت تعهدات فراملی، فاقد سابقه نیست و به عنوان یک رویه نظاممند (Established Practice) در رفتار حقوقی-سیاسی ایران قابل ردیابی است. بارزترین نمونه تاریخی این امر، در جریان تصویب و اجرای برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در سال ۱۳۹۴ رخ داد.
• شروط ۹گانه و تفکیک مسئولیت: رهبری در مهرماه ۱۳۹۴، طی نامهای مشروط به رئیسجمهور وقت، با اجرای برجام موافقت کردند. در آن مقطع نیز با صراحت اعلام شد که با روند فرستادن سیگنالهای خوشبینی مخالف بودهاند و شروط نهگانهای را برای اجرا وضع نمودند.
• اثر حقوقی سنت تاریخی: در آن مدل نیز، مسئولیت راستیآزمایی و عواقب ناشی از بدعهدی طرف مقابل کاملاً متوجه قوه مجریه و هیئت نظارت بر برجام شد. این سنت تاریخی نشان میدهد که هسته سخت قدرت در ایران همواره تلاش میکند تا در مواجهه با اسناد بینالمللی کمثبات، خود را در موقعیت «مدعی حقوقی» و دولت را در موقعیت «پاسخگوی اجرایی» قرار دهد تا در صورت شکست توافق، مشروعیت کلان ساختار دچار آسیب نگردد.
۳. اثر نوع سند بر صلاحیتهای نظارتی و تعامل اذن حاکمیتی با خلاء تقنینیی
یکی از نکات کلیدی در تحلیل ماهیت حقوقی توافق اخیر، قالب انتخابی آن یعنی «یادداشت تفاهم» (MoU) است. بر اساس «آییننامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافقهای بینالمللی» مصوب ۱۳۷۱/۰۲/۱۳ هیئت وزیران، توافقها به دو دسته «تشریفاتی» و «ساده یا اجرایی» تقسیم میشوند. یادداشتهای تفاهم به عنوان توافقهای ساده، به موجب این مصوبه از شمول الزامات تشریفاتی اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی خارج هستند و به طور اصولی نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی ندارند.خروج موضوعی این سند از فرآیند نظارت پیشینی مجلس، اثرات نامه آقای مجتبی خامنهای را از یک اذن ساده فراتر برده و واجد سه اثر ساختاری زیر میکند:
• انسداد راه تفکیک مسئولیت برای دولت و انحصار آن در پاستور: در موافقتنامههای کلان (مانند برجام)، دولتها معمولاً با ارجاع سند به مجلس طبق اصل ۷۷، تلاش میکنند بار پاسخگویی و عواقب اجرای سند را میان قوا توزیع کنند. اما در یادداشت تفاهم فعلی، به دلیل عدم نیاز به تصویب مجلس، دولت پزشکیان از این چتر حمایتی محروم است. صراحت مکتوب نامه رهبری مبنی بر تفکیک مسئولیت، قوه مجریه را در یک انزوای کامل مسئولیتپذیری قرار میدهد و صفر تا صد عواقب حقوقی توافق را در پاستور محصور میسازد.
• جایگزینی «اذن رهبری» به جای «مشروعیت پارلمانی»: تعهدات بینالمللی فارغ از قالب فرمی، واجد بار مالی و اجرایی برای کشور هستند. در غیاب سازوکار تصویب در مجلس، نامه موافقت مشروط رهبری، عملاً به عنوان تنها لنگرگاه مشروعیتساز توافق در داخل ساختار عمل میکند. بدون این اذن مکتوب، قوه مجریه حتی با استناد به مصوبه سال ۱۳۷۱ هیئت وزیران، به دلیل حساسیت شدید مذاکره با آمریکا، توان سیاسی لازم را برای امضا و اجرای چنین سندی در مواجهه با نهادهای موازی و نظارتی نداشت.
• ایجاد مکانیزم ماشه داخلی بر پایه اذن لرزان: تفاهمنامهای که پشتوانه قانون مصوب مجلس را ندارد، منحصراً بر پایۀ اراده و اذن رهبری استوار است. این بستر حقوقی، دست نهاد رهبری را برای تعلیق یا لغو یکجانبه توافق در پایان دوره ۶۰ روزه (یا پیش از آن) به شدت باز میگذارد، چرا که خروج از آن نیازمند طی تشریفات لغو قانون در مجلس نیست. این امر اقتدار مطلق بر فرجام توافق را در بیت حفظ میکند، در حالی که هزینه شکست احتمالی آن پیشاپیش به حساب دولت واریز شده است
۴. بازتاب بینالمللی: چالش اصل حسن نیت و ثبات معاهدات
اگرچه این تفکیک مسئولیت در حقوق داخلی واجد کارکردهای حفظ ثبات و توزیع ریسک است، اما در عرصه حقوق بینالملل، بازتابهای متفاوتی را پدید میآورد. طبق کنوانسیون ۱۹۶۹ وین در خصوص حقوق معاهدات، اراده حاکمیتی دولتها در پذیرش تعهدات باید بر اساس اصل حسن نیت (Good Faith) پدیدار شود.
• سیگنال حاکمیت دوگانه به طرف خارجی: زمانی که موافقت با یک یادداشت تفاهم (MoU) با ابراز تمایل منفی یا مشروط عالیترین مقام کشور همراه میشود، طرفهای بینالمللی این اقدام را به عنوان فقدان «اجماع پایدار حاکمیتی» در ایران تفسیر میکنند. از دیدگاه دکترین حقوق بینالملل، این امر به اصل پایداری تعهد (Certainty of Treaty) صدمه میزند و ریسک سیاسی توافق را برای سرمایهگذاران و دولتهای خارجی افزایش میدهد.
• پیشبینیپذیری رفتار حقوقی و مکانیسمهای راستیآزمایی: طرفهای بینالمللی با درک این رویه تاریخی ایران، میدانند که هرگونه تغییر در مناسبات داخلی یا عدم تأمین منافع اقتصادی مدنظر دولت، میتواند به سرعت بهانهای حقوقی برای تعلیق یا خروج از تعهدات تحت عنوان اقدام متقابل یا تغییر بنیادین اوضاع و أحوال (Rebus sic stantibus) شود. این امر هرچند دست دیپلماسی کشور را برای مانور باز میگذارد، اما ساختار راستیآزمایی بینالمللی (مانند آژانس) را به شدت سختگیرانهتر میکند.
نتیجهگیری
تحلیل حقوقی رویکرد تفکیک مصلحت و مسئولیت نشان میدهد که این استراتژی، نوعی مصونسازی سیاسی (Political Hedging) برای نهادهای بالادستی در حقوق اساسی ایران است. با این حال، تلاقی این تاکتیک داخلی با واقعیتهای حقوق بینالملل، هزینه «اعتماد سیاسی» به اسناد امضا شده را افزایش میدهد. در تفاهمنامه ۶۰ روزه فعلی، قوه مجریه با آگاهی از این بستر حقوقی و به دلیل ضرورتهای حاد اقتصادی پس از بحرانهای اخیر، این مسئولیت سنگین را پذیرفته است؛ امری که نشان میدهد در توازن قدرت داخلی، بار پایداری یا شکست دیپلماسی فراملی، کماکان بر دوش پاستور سنگینی خواهد کرد.
